System nadzoru i kontroli służb specjalnych w Polsce po 1989 roku

źródło zdjęcia: https://pixabay.com/pl/illustrations/wyświetlania-smartphone-tabletki-1677359/

Opracowanie naukowe

Wstęp

Państwo jako przymusowa organizacja, wyposażona w suwerenną władzę, stoi na straży bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Żywotnym celem istnienia tej formy organizacji społeczeństwa jest zapewnienie ochrony konstytucyjnych wartości – życia, zdrowia i mienia obywateli, dziedzictwa narodowego, a w szczególności niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium. Państwo realizuje swoje zadania poprzez różne formy i instytucje, które powołuje do wykonywania określonych czynności. Jednym z najbardziej efektywnych, a zarazem niezbędnych instrumentów, pozwalających zapewnić wyżej wymienione cele jest działalność tajnych służb. Skuteczne funkcjonowanie wywiadu i kontrwywiadu to nieoceniona wartość dodana dla państwa. Głównym zadaniem służb specjalnych jest zdobywanie i odpowiednie zabezpieczenie informacji, które mogą być kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa. W systemie demokratycznym, który nie jest doskonałym ustrojem politycznym, konieczne jest nadzorowanie i kontrola tych podmiotów. Wiążę się to z pewną odpowiedzialnością za najważniejsze interesy państwa, którą ponoszą, a bez nadzoru której ciężko byłoby sobie wyobrazić funkcjonowanie tychże służb. Ponadto szeroki zakres władzy, w jaki wyposażeni są funkcjonariusze wywiadu i kontrwywiadu może rodzić chęć jej nieodpowiedniego wykorzystywania, zatem może po prostu dochodzić do nadużyć z ich strony. W systemie demokratycznym występuje zjawisko hamowania się władz. Jest to cecha trójpodziału władzy, dzielącej się na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Bez odpowiedniej kontroli służby specjalne nie posiadałyby właśnie tych hamulców, które są tak charakterystyczne dla obecnego systemu politycznego. Od służb specjalnych wymaga się respektowania zasad praworządności i legalności[1]. Można im wierzyć na słowo, ale znacznie rozsądniejsze jest powiedzenie: sprawdzam. Dlatego też kontrola i nadzór są elementami nieodzownymi w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania tychże instytucji.

Celem badawczym mojej pracy będzie przybliżenie systemu nadzoru i kontroli służb specjalnych w Polsce po 1989 roku. Opiszę kształt tego systemu po przemianach ustrojowych w Polsce. Scharakteryzuję polskie służby specjalne działające po 1989 roku – jednak ze względu na ogromną ich rozpiętość, w pracy ujmę jedynie najistotniejsze kwestie – skupię się przede wszystkim na ich organizacji i zadaniach, które realizowały i realizują. Uporządkuję także najważniejsze pojęcia, które będą niezbędne w zrozumieniu istoty tematu. Wiodącą metodą badawczą w tej pracy będzie krytyczna analiza źródeł.

Szczególnie przydatnym opracowaniem wykorzystanym przeze mnie w tej pracy była z pewnością pozycja dra Mateusza Kolaszyńskiego, asystenta w Katedrze Konstytucjonalizmu i Ustrojów Państwowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, pt. Status ustrojowy polskich służb specjalnych po 1989 roku, ukazująca ewolucję służb specjalnych w kontekście zmian ustrojowych w Polsce. Istotną książką była także ta pt. Instytucja bezpieczeństwa narodowego, pod redakcją dra Mariusza Paździora i dra hab. Bogumiła Szmulika - charakteryzująca w sposób holistyczny współczesne służby specjalne w Polsce. Cywilne służby specjalne Rzeczypospolitej Polskiej dra Andrzeja Warmińskiego były nieocenioną monografią, szczególnie pomocną w uporządkowaniu organów sprawujących nadzór i kontrolę nad służbami specjalnymi.

1. Wyjaśnienie najważniejszych pojęć

Pojęcie systemu ukazuje pewną zorganizowaną w sposób uporządkowany strukturę, zgodną z pewnymi zasadami i założeniami. Elementy wchodzące w jego skład są ze sobą – silniej lub słabiej – powiązane na płaszczyźnie organizacyjnej i funkcjonalnej[2]. Jest to nic innego jak każdy złożony, wyróżniony z obserwowanej rzeczywistości obiekt, składający się z elementów i powiązań, jakie pomiędzy tymi elementami powstają[3]. System spełnia określone warunki: ma swoją strukturę, która jest złożona z jednostek oraz relacji między nimi; jest on wyodrębniony z całości i posiada granice; posiada reguły określające jego funkcjonowanie w danym obszarze[4].

Kontrola i nadzór są pojęciami dosyć zbliżonymi, jednakże istnieją pomiędzy nimi pewne różnice. Zarówno jedno jak i drugie sformułowanie ma podobne zadania i efekty, różnią się przede wszystkim sposobem ich uzyskiwania. Kontrola jest nieco węższym pojęciem niż nadzór. Jest to sprawdzanie, najczęściej wyrywkowe, procesu czy działania w celu określenia czy odpowiada on określonym normom i oczekiwaniom[5]. Zgodnie z definicją Słownika PWN, jest to „sprawdzanie czegoś, zestawianie stanu faktycznego ze stanem wymaganym”[6]. Kontrola może mieć charakter niecykliczny. Nadzór jest zaś prowadzony nieprzerwanie, przez cały czas trwania danego procesu. Najważniejszą cechą rozgraniczającą te dwa pojęcia jest to, iż nadzór jest formą kontroli połączoną z prawną możliwością interwencji wobec podmiotu, który temu nadzorowi jest poddawany[7].

Definicją niezbędną do prawidłowego zrozumienia omawianego tematu jest pojęcie służb specjalnych. Są to instytucje usytuowane w strukturze aparatu władzy państwowej. Mogą być organizacyjnie samodzielne lub mogą wchodzić w skład innych jednostek państwowych. Służby specjalne mają uprawnienia do prowadzenia działań określanych jako tajne. Zadania te mają określone spektrum celów. Dotyczą m. in.: zabezpieczenia interesów narodowych i ogólnie rozumianego bezpieczeństwa narodowego, walki ze szpiegostwem, zwalczania zagrożeń politycznych, zapobieganiem występowania zagrożeń o charakterze terrorystycznym, sabotażowym i innym. Służby zajmują się także walką ze szczególnie groźną przestępczością zorganizowaną. Ich obowiązkiem jest także gwarantowanie bezpieczeństwa tajemnic państwowych. Ponadto zdobywają one, przetwarzają i prezentują władzom zwierzchnim istotne informacje dotyczące szans i zagrożeń - na arenie międzynarodowej w kontekście interesów i niebezpieczeństw dla własnego państwa. Udział w operacjach specjalnych również stanowi jedno z zadań wyżej wymienionych służb[8]. Służby specjalne dzielą się na wywiad i kontrwywiad. Te dwa z kolei możemy podzielić na wywiad cywilny i wywiad wojskowy oraz na kontrwywiad cywilny i kontrwywiad wojskowy[9]. Według definicji ze Słownika terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, wywiad to: „działania ukierunkowane na legalne i nielegalne zbieranie oraz opracowywanie wiadomości dotyczących państw obcych, a szczególnie ich kondycji gospodarczej i stanu bezpieczeństwa”[10], a kontrwywiad to: „działania ukierunkowane na identyfikację i przeciwdziałanie zagrożeniu bezpieczeństwa, jaką stanowią wrogie służby wywiadowcze lub organizacje, albo osoby zaangażowane do prowadzenia szpiegostwa, sabotażu, akcji wywrotowych lub terrorystycznych”[11].

2. Charakterystyka służb specjalnych w Polsce po 1989 roku

2.1. Organizacja i zadania wywiadu i kontrwywiadu cywilnego w Polsce po 1989 roku

W ciągu dwóch ostatnich dziesięcioleci w strukturach służb specjalnych zachodziły systematyczne zmiany. Niektóre podmioty likwidowano, a w ich miejsce powstawały nowe. Zmieniały się podstawy prawne ich działania oraz zadania przez nie realizowane. Urząd Ochrony Państwa był jedną z służb funkcjonującą po 1989 roku. UOP powstał w maju 1990 roku na mocy Ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa uchwalonej 6. kwietnia 1990. Była to pierwsza polska cywilna służba III RP, która zastąpiła ówcześnie działającą Służbę Bezpieczeństwa. SB rozwiązano 31 lipca 1990, zatem formalnie także ta służba działała po 1989 roku. Było to związane z procesem weryfikacji, który polegał na kwalifikowaniu pracowników SB do nowopowstałej służby. Ostatecznie w UOP zatrudniono ok. 4500 osób spośród byłych funkcjonariuszy, co stanowiło niemal 20% byłych pracowników likwidowanej służby. Pierwszym szefem UOP był Krzysztof Kozłowski, urzędujący niespełna trzy miesiące. Urząd posiadał szerokie spektrum zadań. Jego głównym celem było rozpoznawanie i przeciwdziałanie wszelakim zagrożeniom godzącym w państwo. Co za tym idzie - Urząd Ochrony Państwa strzegł suwerenności państwa poprzez zapewnienie bezpieczeństwa, obronność i zachowanie niezależności oraz odpowiedniej pozycji na arenie międzynarodowej. Podkreślano, iż utworzona służba będzie zajmować się walką ze szpiegostwem, terroryzmem i zagrożeniami ekonomicznymi. Te i inne zadania służba realizowała poprzez pozyskiwanie i przetwarzanie informacji, tworzenie analiz dla najwyższych decydentów III RP. Bezpośrednim zwierzchnikiem Szefa UOP był premier, który to sprawował najwyższy nadzór nad tym urzędem. W ustawie powołującej wyżej wymienioną służbę odnotowano także powstanie Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, które to miało sprawować funkcję opiniodawczo-doradczą. Pełniło ono również ważną rolę w procesie wyłaniania nowego szefa spośród kandydatów. Ostateczną decyzję w tej sprawie posiadał prezes Rady Ministrów, jednakże wcześniej zasięgał on rady Prezyde nta i właśnie Kolegium[12].

Urząd Ochrony Państwa działał do 29. czerwca 2002 roku. Zastąpiły go inne służby, którym poświęcono wspólną ustawę z 24. maja 2002 roku. Pierwszą z tych cywilnych służb jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która działa również na mocy rozporządzeń wykonawczych wydanych do tej ustawy i innych dotyczących specyfiki działania tego urzędu, m.in.: rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.12.2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, czy rozporządzenia Rady Ministrów z 8.10.2003 r. w sprawie udzielania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu niezbędnej pomocy przez instytucje państwowe, organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, przedsiębiorców, jednostki organizacyjne, organizacje społeczne oraz obywateli[13]. Najważniejszym zadaniem ABW jest chronienie państwa przed zaplanowanymi i zorganizowanymi działaniami, które stwarzają niebezpieczeństwo utraty niepodległości i porządku konstytucyjnego kraju (w tym także takimi, które zagrażają funkcjonowaniu struktur administracji państwowej). Głównymi zagrożeniami, które mogą zagrozić chronionym interesom są: terroryzm międzynarodowy, działanie obcych służb, proliferacja broni masowego rażenia, przestępczość ekonomiczna i zorganizowana, korupcja. To właśnie na tych zagadnieniach koncentruje się praca funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego[14].

Zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zarządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ogłoszono obowiązującą obecnie strukturę ABW. W jej skład wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Departament Bezpieczeństwa Teleinformatycznego (Departament I), Departament Kontrwywiadu (Departament II), Departament Postępowań Karnych (Departament III), Departament Ochrony Informacji Niejawnych (Departament IV), Departament Wsparcia Operacyjno-Technicznego (Departament V), Departament Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu (Departament VI), Departament Zagrożeń Strategicznych (Departament VII), Departament Informacji, Analiz i Prognoz (Departament VIII), Centrum Antyterrorystyczne (CAT), Centrum Prewencji Terrorystycznej (CPT), Biuro Prawne (Biuro A), Biuro Badań Kryminalistycznych (Biuro B), Gabinet Szefa (Biuro D), Biuro Ewidencji i Archiwum (Biuro E), Biuro Kadr (Biuro K), Biuro Logistyki (Biuro L), Centralny Ośrodek Szkolenia i Edukacji (COS), Delegatura ABW w Białymstoku, Delegatura ABW w Gdański, Delegatura ABW w Katowicach, Delegatura ABW w Lublinie, Delegatura ABW w Poznaniu. Dodatkowo Szef ABW może powoływać potrzebne organy doradcze i kolegialne, w celu zapewnienia skuteczności działania. Tak szerokie struktury mają plusy i minusy swojego istnienia. To dobrze, że ABW posiada tak dużo wyspecjalizowanych jednostek, co z pewnością wpływa na wypełnianie powierzonych zadań. Z drugiej strony zbytnie rozbudowanie struktur może powodować spory kompetencyjne - te jednak powinien rozstrzygać Szef ABW[15].

Agencja Wywiadu, podobnie jak ABW, powołana została na mocy Ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Służba ta działa również jako następczyni UOP[16]. Agencja realizuje powierzone jej zadania poza granicami kraju. Mówi o tym  art. 6 ust. 2 Ustawy. Czynności, które wykonuje na terytorium RP muszą być związane z realizacją działań poza terytorium Polski. AW wykonuje zadania, które są charakterystyczne dla tego typu podmiotu tj. pozyskiwanie i przekazywanie odpowiednim organom informacji, które mogą odgrywać ważną rolę dla państwa, rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom, które mają istotne znaczenie dla Polski, ochrona polskich placówek, konsulatów i przedstawicielstw RP poza terytorium RP, utrzymywanie z nimi łączności i jej ochrona kryptograficzna, rozpoznawanie i przeciwdziałanie terroryzmowi, przestępczości zorganizowanej, rozpoznawanie obrotu bronią, amunicją, narkotykami, BMR czy towarami mogącymi mieć strategiczne znaczenia dla bezpieczeństwa państwa, analiza sytuacji międzynarodowej, prowadzenie wywiadu drogą elektroniczną[17].

Struktura Agencji to dziewięć jednostek organizacyjnych, powołanych zgodnie ze zmienionym zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów Mateusza Morawieckiego z dnia 3.07.2018 r. Zgodnie z tym aktem są to: Departament Operacyjny, Departament Informacyjny, Departament Techniczny, Biuro Bezpieczeństwa, Biuro Finansowo-Administracyjne, Biuro Kadr i Szkoleń, Biuro Prawne, Gabinet Szefa, Samodzielny Wydział do Spraw Zarządzania Kryzysowego. Ponadto Szef Agencji Wywiadu może tworzyć jednostki samodzielne, według zaistniałych potrzeb (zespoły, kolegialne organy). Do prerogatyw Szefa należy także tworzenie, zmienianie, likwidowanie konkretnych ośrodków szkolenia AW, jeśli inne przepisy nie mówią inaczej[18].

Trzecią obecnie funkcjonującą służbą cywilną jest powołana do życia na mocy ustawy z 9. czerwca 2006 roku Centralne Biuro Antykorupcyjne. Jest to służba specjalna do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, z naciskiem na zwalczanie tych nielegalnych korzyści majątkowych, które mają miejsce w instytucjach państwowych i samorządowych. Zgodnie z art. 1 Ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ta służba zajmuje się także zwalczaniem działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa[19].

Tak jak w przypadku poprzednich służb w skład CBA wchodzi bardzo wiele jednostek organizacyjnych, są to: Departament Operacyjno-Śledczy, Departament Ochrony, Departament Postępowań Kontrolnych, Departament Analiz, Biuro Techniki Operacyjnej, Biuro Prawne, Biuro Finansów, Biuro Kadr i Szkolenia, Biuro Logistyki, Biuro Teleinformatyki, Biuro Kontroli i Spraw Wewnętrznych, Gabinet Szefa, Zespół Audytu Wewnętrznego, Delegatura CBA w Białymstoku, Delegatura CBA w Gdańsku, Delegatura CBA w Katowicach, Delegatura CBA w Krakowie, Delegatura CBA w Lublinie, Delegatura CBA w Łodzi, Delegatura CBA w Poznaniu, Delegatura CBA w Rzeszowie, Delegatura CBA w Szczecinie, Delegatura CBA w Warszawie i Delegatura CBA we Wrocławiu[20].

2.2. Organizacja i zadania wywiadu i kontrwywiadu wojskowego w Polsce po 1989 roku

Wojskowe Służby Informacyjne zostały powołane w 1991 roku w wyniku przeorganizowania służb: Wojskowej Służby Wewnętrznej oraz Zarządu II Sztabu Generalnego WP. Kwestia działalności wojskowych służb specjalnych nie została uregulowana tak szybko, jak miało to miejsce w przypadku ich cywilnego odpowiednika. Dopiero w 2003 roku uchwalono Ustawę o Wojskowych Służbach Informacyjnych. Do tego czasu WSI działały na mocy znowelizowanej Ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP z 21.11.1967 roku[21]. W nowej ustawie pojawiły się nie tylko informacje o ogólnych zadaniach WSI, do których należała ochrona bezpieczeństwa państwa, stanie na straży nienaruszalności jego terytorium oraz zwalczanie zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych. Przede wszystkim WSI miało zapobiegać działaniom szpiegowskim, terrorystycznym i przestępstwami, które mogłoby być popełnione w placówkach zajmujących się sprawami wojskowości – szczególnie narażone na tego typu ataki są obiekty naukowe, przedsiębiorstwa związane z np. produkcją amunicji itd. Członkowie Wojskowych Służb Informacyjnych walczyli również z nielegalnym obrotem i wytwarzaniem broni, a także z jej nieuprawnioną sprzedażą. Wszelakie informacje gromadzono, analizowano i przekazywano wyższym szczeblom w strukturze administracji państwowej. Innymi zadaniami spełnianymi przez funkcjonariuszy tejże służby były takie czynności jak: zbieranie informacji o sytuacji międzynarodowej, zabezpieczenie jednostek wojskowych za granicą, prowadzenie wywiadu i kontrwywiadu radioelektronicznego, udział w organizacji przedstawicielstw wojskowych poza granicami kraju. Szef WSI według Ustawy wybierany był z nominacji Ministra Obrony Narodowej, który wcześniej zasięgnął opinii premiera, prezydenta i Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Struktura służby wymieniona została w artykułach 10 i 11 ustawy poświęconej WSI. W jej skład wchodziły piony funkcjonalne i jednostki organizacyjne[22].

Momentem przełomowym był rok 2006, w którym to rozwiązano WSI, a w jej miejsce powołano dwie nowe służby wojskowe działające aż do dnia dzisiejszego. Mowa o Służbie Wywiadu Wojskowego oraz Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, dla których przygotowano wspólną ustawę z 9. czerwca 2006 roku. SKW jest służbą właściwą w sprawach ochrony przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej SZ RP oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw obrony narodowej. Funkcjonariusze SKW, jak i SWW posiadają w podstawowym zakresie analogiczne uprawnienia jak te, które mają funkcjonariusze ABW i AW. Ustawa wskazuje, że zadaniem SKW jest rozpoznawanie, zapobieganie oraz wykrywanie przestępstw, które są popełniane przez żołnierzy i pracowników wojskowych. SKW skupia się także za walce z przestępstwami dotyczącymi nielegalnego obrotu towarami, usługami czy technologiami mającymi negatywny wpływ na żywotne interesy państwa. Oprócz pozyskiwania i przetwarzania informacji, Służba Kontrwywiadu Wojskowego chroni również polskie jednostki wojskowe zarówno w kraju, jak i za granicą[23].

Ta sama ustawa (Ustawa o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego) wymienia również zadania drugiej służby wojskowej. Kompetencje funkcjonariuszy SWW są podobne, jednakże służba skupia się na walce z zagrożeniami o charakterze zewnętrznym, w tym ze strony terroryzmu czy zorganizowanych grup przestępczych. Płaszczyzna działania SWW obejmuje oczywiście sprawy wojskowe, w tym dotyczące obrotu bronią, sytuacją na arenie międzynarodowej i organizacji polskich przedstawicielstw wojskowych poza granicami kraju. SWW prowadzi również wywiad elektroniczny[24].

Szefowie obu służb podlegają Ministrowi Obrony Narodowej, a kontrolę nad nimi sprawuje Sejm. W przypadku powołania ministra koordynatora Służb Specjalnych, Minister Obrony Narodowej konsultuje z nim najważniejsze decyzje, które są następnie zatwierdzane przez Prezesa Rady Ministrów. Szefów wybiera i odwołuje premier, po uprzednim wystawieniu kandydatury przez Ministra ON. Tej jednak musi zasięgnąć wcześniej opinii odpowiednich podmiotów: Prezydenta RP, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych i Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych[25].

3. Nadzorowanie i kontrola służb specjalnych w Polsce po 1989 roku

3.1. Nadzór i kontrola przez władzę ustawodawczą

Działalność służb specjalnych w Polsce podlega kontroli instytucji państwowych, zgodnie z przepisami prawa, które mówią o ochronie informacji niejawnych. Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Te dwie izby mają określone narzędzia pozwalające im sprawować kontrolę i nadzór nad służbami specjalnymi. Sejm, jako izba niższa parlamentu stanowi przepisy prawa powszechnie obowiązującego, także w stosunku do służb specjalnych, które później według nich działają. W przypadku naruszenia prawa, w tym przede wszystkim ustawy zasadniczej, Sejm może postawić członka Rady Ministrów przed Trybunałem Stanu. Spełnia zatem funkcję kontrolną rządu, ministrów i służb specjalnych[26]. Posłowie korzystając z narzędzia interpelacji, mogą kierować wnioski do Prezesa Rady Ministrów o udzielenie informacji dotyczących służb specjalnych. Uzyskane informacje dotyczą spraw wynikających z wykonywanych obowiązków poselskich[27].

Pierwszą, po roku 1989, strukturą zajmującą się kontrolowaniem służb specjalnych była Sejmowa Podkomisja do spraw Kontroli Służb Specjalnych. Została ona powołana z inicjatywy Sejmowej Komisji Spraw Wewnętrznych, na mocy uchwały z 19 września 1991 roku. Zauważono już wtedy konieczność stworzenia stałej komisji sejmowej, która miałaby się zajmować kontrolą służb. Plany te spaliły na panewce. Kryzysy polityczne i rozdrobnienie sceny politycznej w Pierwszej Kadencji Sejmu (1991-93) skutecznie uniemożliwiły tego typu inicjatywę. Do prac nad wspomnianą propozycją powrócono w toku Drugiej Kadencji[28].

Wśród organów wewnętrznych Sejmu możemy wyróżnić szczególną ze względu na charakter działania komisję stałą. Mowa o Komisji do Spraw Służb Specjalnych, powołanej do istnienia w kwietniu 1995 roku, na mocy znowelizowanej uchwały Sejmu RP z dnia 30. lipca 1992 roku. Komisja wypełnia zadania z zakresu legislacji, opiniodawstwa i kontroli. Zajmuje się ona m. in.: opiniowaniem projektów wszelakich aktów normatywnych związanych ze służbami specjalnymi w tym, co istotne, również dotyczących regulowania działalności tych służb. W jej gestii należy również opiniowanie działań i corocznych sprawozdań szefów służb, wyrażanie opinii o budżecie, o poszczególnych kandydatach na stanowiska szefów służb specjalnych wraz z ich zastępcami. Komisja do Spraw Służb Specjalnych posiada prawo do zapoznawania się z informacjami służb specjalnych o szczególnie ważnych wydarzeniach z ich działalności, także tych dotyczących podejrzeń występowania wszelkich nieprawidłowości np. możliwości naruszenia prawa przez te służby przez złamanie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i innych ustaw regulujących działalność wyżej wymienionych służb. Komisja działa do dnia dzisiejszego. Obecnie w skład Komisji wchodzi czterech posłów z obozu rządzącego (Marek Opioła - przewodniczący Komisji, Jarosław Krajewski - zastępca przewodniczącego Komisji, Waldemar Andzel, Michał Jach) i po jednym przedstawicielu z: Klubu Poselskiego Nowoczesna (Adam Szłapka), Klubu Poselskiego Kukiz'15 (Paweł Kukiz - zastępca przewodniczącego Komisji), Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska - Koalicja Obywatelska (Marek Biernacki) – według stanu na koniec 2018 roku[29].

Wyższa izba parlamentu w Polsce, Senat Rzeczypospolitej Polskiej posiada znacznie mniejsze prerogatywy dotyczące kontroli nad służbami specjalnymi i dysponuje bardziej ograniczonymi uprawnieniami niż te przypisane do Sejmu RP. Senatorowie mają prawo do otrzymania informacji dotyczących problemu od Premiera oraz szefów służb specjalnych. Wyjaśnienia te przedstawiane są na żądanie podczas stałych i nadzwyczajnych komisji Senatu, w sprawach zakresu działania wywiadu i kontrwywiadu[30].

3.2. Nadzór i kontrola przez władzę wykonawczą

Organy władzy wykonawczej na czele z Prezydentem RP i Premierem posiadają uprawnienia do kontroli służb specjalnych. Głowa państwa ma prawo otrzymywać od szefów poszczególnych służb informacje, które mogą mieć szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego Polski. Kontrola Prezydenta RP polega również na opiniowaniu (zgłoszonego wcześniej przez Premiera) kandydata do pełnienia stanowiska szefa w danej służbie. Przejawem kontroli i nadzoru jest także obowiązek, jaki ciąży na szefie służby specjalnej. Ma on bowiem powiadamiać głowę państwa o wystąpieniu do Premiera z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych wtedy, gdy te realizowane zadania znajdują się w kompetencjach innych służb i instytucji[31].

Prezydent RP, jako najważniejsza osoba w państwie, posiada wyspecjalizowane organy doradcze w sprawach bezpieczeństwa narodowego, a zatem i w sprawach służb specjalnych. Rada Bezpieczeństwa Narodowego, zgodnie z jej konstytucjonalnym przeznaczeniem, jest ciałem doradczym prezydenta. Stanowi ważny instrument w systemie informacji dla Prezydenta. Do zadań Rady należy rozpatrywanie ogólnych założeń dotyczących bezpieczeństwa narodowego, ustalanie założeń i kierunków polityki zagranicznej w sprawach ważnych dla bezpieczeństwa państwa, wytyczanie kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP i zajmowanie się sprawami zawiązanymi z zagrożeniami żywotnych interesów Polski i określanie środków przeciwdziałania tym zagrożeniom[32].

Zlikwidowany w 2003 roku Komitet Obrony Kraju, który funkcjonował 13 lat, spełniał również rolę organu doradczego Prezydenta RP. Organ ten przestał istnieć wraz z wejściem w życie ustawy o stanie wyjątkowym[33].

Prezesowi Rady Ministrów podlegają szefowie ABW, AW i CBA. Znajduje to swoje umocowanie w ustawach o CBA oraz AW i ABW. W przypadku SKW I SWW zgodnie z art. 3 ust. 2 Ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego podlegają oni Ministrowi Obrony Narodowej. „Kompetencje kontrolne Rady Ministrów podejmowane wobec służb specjalnych mają charakter ogólny i odnoszą się do całego rządu. Szczególne  kompetencje w zakresie kierowania, koordynowania i kontrolowania służb specjalnych ustawodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów”[34].

Premier państwa polskiego posiada jedne z najszerszych prerogatyw do sprawowania kontroli nad służbami specjalnymi. Szczegółowe uprawnienia znajdują się w ustawach poświęconych poszczególnym służbom. W stosunku do ABW i AW m. in: wyraża zgodę na współpracę zagraniczną ze służbami innych państwa (art. 8 ustawy o tych służbach) oraz powołuje i odwołuje ich szefów oraz powierza obowiązki szefów. Wobec Centralnego Biura Antykorupcyjnego ma podobne kompetencje. W przypadku służb wojskowych, m. in. powołuje i odwołuje szefów SKW oraz SWW na wniosek Ministra Obrony Narodowej (art. 13 ust. 1, art. 18 ustawy o SKW oraz SWW)[35].

W 1990 roku powołanie Politycznego Komitetu Doradczego było wynikiem dyskusji, iż prowadzenie nadzoru nad służbami specjalnymi musi zostać poddane szerszej kontroli, niż jedynie nadzór właściwego ministra. Komitet liczył 7-8 członków, którzy byli powoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra odpowiedniego do spraw wewnętrznych. W posiedzeniach gremium uczestniczyli także przedstawiciele głowy państwa, szef Urzędu Ochrony Państwa i Komendant Główny Policji. Polityczny Komitet Doradczy był ciałem opiniodawczo-doradczym. Do jego najważniejszych zadań należało opiniowanie projektów aktów prawnych, dotyczących resortu spraw wewnętrznych, wyrażanie opinii o kandydatach na szefów poszczególnych służb specjalnych, wyrażanie opinii i formułowanie wniosków dotyczących funkcjonowania resortu spraw wewnętrznych, w tym skuteczności działań i praworządności w postępowaniu pracowników i funkcjonariuszy służb[36].

Nowe uwarunkowania w zakresie nadzoru organów władzy wykonawczej nad służbami specjalnymi zapoczątkowała reforma centrum administracyjnego w 1996 roku. Wyodrębniono Urząd Ochrony Państwa ze struktur MSW i podporządkowano szefa UOP bezpośrednio premierowi. Powstał także nowy organ opiniodawczo-doradczy Rady Ministrów w zakresie programowania, nadzoru i koordynowania działań UOP i WSI. Kolejne zmiany nastąpiły wraz z początkiem 1997 roku, kiedy to utworzono nowe stanowisko członka Rady Ministrów, nazywanego Ministrem Koordynatorem Służb Specjalnych. Otrzymał on ważne prerogatywy od prezesa Rady Ministrów zawiązane z funkcją koordynacji działań służb specjalnych. Wkrótce pojawiły się duże wątpliwości dotyczące niedostatecznego wyposażenia w prawne instrumenty tegoż urzędu. Usytuowanie Ministra Koordynatora w systemie bezpieczeństwa narodowego było przyczynkiem do powstawania wątpliwości natury prawnej. Nie było jasne, czy przekazanie przez premiera uprawnień, związanych ze sprawowaniem nadzoru i kontroli służb specjalnych, nie łamało ustawowej zasady bezpośredniego podporządkowania szefa UOP prezesowi Rady Ministrów[37]. Stanowisko ministra - członka Rady Ministrów odpowiedzialnego za koordynację służb specjalnych zostało zlikwidowano w 2001 roku.  Było to zgodne z polityką ówcześnie rządzącego Sojuszu Lewicy Demokratycznej[38]. Przywrócono je w 2005 roku, wraz z powołaniem na to stanowisko Zbigniewa Wassermana. Miał on wykonywać zadania związane z: realizacją czynności wynikających z bezpośredniej podległości szefów ABW oraz AW, nadzorowaniem działalności ABW, AW oraz CBA, z wyłączeniem nadzoru procesowego, koordynowaniem i kontrolowaniem działalności służb specjalnych oraz ich współdziałania z innymi służbami i organami ochrony państwa itd. Koordynator otrzymał wiele prerogatyw, podobnych jak poprzednicy, jednakże uzyskał również prawo zażądania informacji i opinii w odniesieniu do działalności służb specjalnych, w tym dokumentów i sprawozdań odnoszących się do konkretnych spraw. Po kolejnej zmianie rządu i dojściu do władzy PiS-u nastąpiło kolejne przetasowanie w koncepcji prowadzenia nadzoru nad służbami specjalnymi przez organy władzy wykonawczej. Polega ono na przekazaniu większości uprawnień i obowiązków dotyczących kontroli i nadzoru nad służbami na członka Rady Ministrów. Urząd ten obecnie piastuje Mariusz Kamiński. Zakres zadań Ministra obejmuje sprawowanie nadzoru i kontroli służb, koordynowanie ich działalności, wspomaganie Rady Ministrów w sprawach dotyczących działań służb specjalnych[39].

Kolejnym organem mającym kompetencje w sprawie kontrolowania służb specjalnych jest Kolegium do Spraw Służb Specjalnych. Jego powstanie wiązało się ze zmienieniem sposobu nadzoru nad wywiadem i kontrwywiadem, a w tym w szczególności Urzędu Ochrony Państwa. Zgodnie z nowymi przepisami, które weszły w życie wraz z początkiem października 1996 roku, nadzór nad tą służbą objął Prezes Rady Ministrów, zamiast ministra właściwego do spraw wewnętrznych[40]. Kolegium zaś było organem o charakterze kolegialnym, w skład którego wchodzili ówcześnie ministrowie (spraw wewnętrznych i administracji, spraw zagranicznych, obrony narodowej), a także szef UOP, sekretarz Komitetu Obrony Kraju, przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów i delegat-przedstawiciel Prezydenta RP. Dziś skład Kolegium wygląda nieco inaczej; oprócz wyżej wymienionych ministrów w jego członkami są Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego, minister właściwy do spraw finansów publicznych. W posiedzeniach tego ciała biorą udział również szefowie służb specjalnych oraz przewodniczący Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Prezydent, jedynie w drodze wyjątku, może oddelegować swojego przedstawiciela do udziału w pracach organu. Działalność Kolegium zostało umocowane prawnie m. in. w treści Ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Poświęcono mu cały rozdział drugi. Wskazano, iż jest to ciało opiniodawczo-doradcze do spraw programowania, nadzorowania i koordynowania działalności ABW, AW, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Do zadań Kolegium należy wyrażanie opinii i ocen w sprawach dotyczących np. powoływania i odwoływania szefów poszczególnych służb, kierunków i planów działania służb specjalnych, projektów budżetowych, wykonywania przez służby specjalne powierzonych ich zadań, rocznych sprawozdań, koordynacji działalności służb, współdziałania podmiotów organów administracji rządowej, samorządu terytorialnego, instytucji państwowych oraz przedsiębiorców ze służbami specjalnymi, współdziałania służb specjalnych z właściwymi organami i służbami innych państw, organizacji wymiany informacji istotnych dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji RP pomiędzy organami administracji rządowej[41].

15. kwietnia 1999 r. decyzją Prezesa Rady Ministrów wydano zarządzenie powołujące Zespół ds. koordynacji działań organów w zakresie nadzoru nad zwalczaniem przestępczości zorganizowanej. Do jego zadań należało zapewnienie współdziałania organów i jednostek organizacyjnych podległych poszczególnym ministrom w zakresie nadzoru nad zwalczaniem przestępczości zorganizowanej i współpraca na płaszczyźnie międzynarodowej z właściwymi organami innych krajów. Zespół składał się z przewodniczącego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zastępcą był szef UOP, członkami zaś przedstawiciele Ministra ON, Finansów, Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Głównego Straży Granicznej[42].

3.3. Nadzór i kontrola przez władzę sądowniczą

            Zgodnie z art. 173 Konstytucji RP władzę sądowniczą w Polsce sprawują trybunały - Konstytucyjny i Stanu oraz sądy - Najwyższy, powszechne, administracyjne oraz wojskowe. Nadzór organów władzy sądowniczej sprowadza się do działalności Sądów, Trybunałów wraz z pomocą Prokuratora Generalnego, których to charakterystyka działań opiera się przede wszystkim na czynnościach operacyjnych i rozpoznawczych. Działania władzy sądowniczej polegają na ocenie dowodów zebranych przez prokuraturę w toku postępowania przygotowawczego, zebranego w akcie oskarżenia funkcjonariusza służb specjalnych. Kontrolę operacyjną zarządzić może jedynie Sąd Okręgowy w Warszawie, na wyraźny pisemny wniosek szefa danej służby, uzyskując wcześniej pisemną zgodę Prokuratora Generalnego. Każdej osobie, wobec której służby podejmowały czynności służbowe, przysługuje prawo złożenia zażalenia na sposób ich przeprowadzenia do właściwego miejscowo prokuratora. Funkcjonariusze służb specjalnych mogą odwoływać się od decyzji przełożonych. Ich opiniowanie stanowi kolejny element kontroli i nadzoru. Przełożony ma obowiązek w ciągu 14 dni od sporządzenia raportu przedstawić go podwładnemu, któremu to w takim samym terminie przysługuje odwołanie się od powyższej decyzji[43].

Sąd Apelacyjny w Warszawie oraz Rzecznik Interesu Publicznego posiadają uprawnienia, które obligują ich do nakazania szefowi służby specjalnej przekazania wszystkich posiadanych aktów, dokumentów czy materiałów z realizowanych spraw[44].

3.4. Inne podmioty

Oprócz organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, możemy wyróżnić także inne podmioty odpowiedzialne za kontrolę państwową i ochronę prawa. Artykuł 203. Konstytucji wskazuje na Najwyższą Izbę Kontroli jako organ kontrolujący działalność organów administracji rządowej, w tym szefów służb specjalnych, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Izba ta, w kontekście przedstawianego tematu, przede wszystkim kontroluje wykonanie budżetu przez służby specjalne[45].

Nie tylko działalność NIK-u, ale również działalność Rzecznika Praw Obywatelskich odnosi się do kontrolowania i nadzoru służb specjalnych. Konstytucja wskazuje, iż RPO „stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w aktach normatywnych”[46]. Rzecznik może podejmować czynności z własnej inicjatywy, na wniosek organów samorządowych, na wniosek obywateli lub Rzecznika Praw Dziecka. RPO ma prawo podjąć sprawę i indywidualnie poprowadzić postępowanie wyjaśniające daną sprawę. Może także zwrócić się o zbadanie części lub całej sprawy do m. in. prokuratury i innych organów nadzoru. W razie potrzeby zwraca się do Sejmu RP o wydanie zlecenia Najwyższej Izbie Kontroli do skontrolowania określonej sprawy lub jej części. RPO ma prawo zbadać każdą sprawę, nawet bez wcześniejszego zawiadomienia, oraz zażądać złożenia wyjaśnienia i przedstawienia np. odpowiednich dokumentów przez centralne i naczelne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, a co za tym idzie – również przez służby specjalne[47].

Zakończenie

Temat służb specjalnych był chętnie podejmowany przez gremia polityczne po 1989 roku. System kontroli i nadzoru nad służbami specjalnymi cały czas ewoluował i stanowił języczek u wagi polityków sprawujących władzę. Mimo zmieniających się rządów oficjele byli zgodni, iż jedynie stała kontrola niezwykle istotnych dla bezpieczeństwa państwa służb specjalnych może zagwarantować ich sprawne i skuteczne funkcjonowanie (choć realizacja postulatów była utrudniona przez liczne spory polityczne). Nadzór wywiadu i kontrwywiadu sprawowany jest przez wiele różnych organów, pochodzących z różnych szczebli władzy w Polsce. Choć tę kontrolę pełni wiele podmiotów, można zauważyć pewne uporządkowanie w jej sprawowaniu. Organy władzy ustawodawczej skupiają się raczej na działaniach polegających na opiniowaniu budżetu czy planowaniu kierunków działalności służb specjalnych. Egzekutywa posiada uprawnienia do koordynacji działań tychże służb, zazwyczaj poprzez wykorzystywanie do tego wyspecjalizowanych organów opiniodawczo-doradczych. Władza sądownicza, najprościej mówiąc, skupia się na ocenianiu, czy działania służb są zgodne z prawem. Ciągłe doskonalenie systemu kontroli i nadzoru służb specjalnych jest bardzo ważnym elementem zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego RP. Wydaje się, że najważniejszymi wyzwaniami w tym kontekście jest chociażby takie uporządkowanie prerogatyw poszczególnych organów, aby nie powstawały sprzeczności w kompetencjach pomiędzy instytucjami. Kolejną ważną, o ile nie najistotniejszą kwestią jest takie działanie ciał kontroli i nadzoru służb, które nie zdekonspiruje pracy służb specjalnych, tym samym narażając państwo na poważne reperkusje. Górę powinien brać rozsądek i brak dekonspirowania działań służb nad interesami politycznymi różnych grup, które nomen omen kierują się często zasadami partykularyzmu.

---

[1] M. Kolaszyński, Status ustrojowy polskich służb specjalnych po 1989 roku, Kraków 2016, s. 41.

[2] Ibidem.

[3] W. Łepkowski (red.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002, s. 137.

[4] B. Wiśniewski, Prolegomena do dyskusji na temat modelu systemu bezpieczeństwa narodowego, „Bezpieczeństwo i Technika Pożarnicza/Safety & Fire Technique” Vol. 36 Issue 4, Józefów 2004, s. 36.

[5] Różnice między kontrolą a nadzorem, [brak inf. o aut.], 30.11.2013 r., http://roznice.com/biznes/roznice-miedzy-kontrola-a-nadzorem/ [dostęp: 14.12.2018 r.].

[6] Kontrola, [brak inf. o aut.], https://sjp.pwn.pl/szukaj/kontrola.html [dostęp: 14.12.2018 r.].

[7] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, [brak miejsca wydania] 1999, s. 7.

[8] J. Larecki, Wielki leksykon służb specjalnych świata: organizacje wywiadu, kontrwywiadu i policji politycznych świata, terminologia profesjonalna i żargon operacyjny, Warszawa 2007, s. 621-622.

[9] A. Hernacka, Służby specjalne w systemie bezpieczeństwa państwa ze szczególnym uwzględnieniem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zarys problematyki, w: M. Chruściel (red.), Studia z Zakresu Prawa, Administracji i Zarządzania, Tom 7, Bydgoszcz 2015, s. 165-167.

[10] W. Łepkowski (red.), op. cit., s. 142.

[11] Ibidem, s. 65.

[12] G. Tokarz, Ewolucja polskich służb specjalnych po 1989 r., „Rocznik bezpieczeństwa międzynarodowego 2007”, s. 211-213.

[13] M. Paździor, B. Szmulik (red.), Instytucje bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2012, s. 140-147.

[14] Zadania ABW, [brak inf. o aut.], https://www.abw.gov.pl/pl/zadania/63,Zadania.html [dostęp: 20.12.2018 r.].

[15] Zarządzenie Nr 163 Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 września 2018 r. w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

[16] M. Paździor, B. Szmulik (red.), op. cit., s. 147-152.

[17] Zadania Agencji Wywiadu, [brak inf. o aut.], https://aw.gov.pl/o-agencji/zadania/ [dostęp: 20.12.2018 r.].

[18] Zarządzenie Nr 106 Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2018 r. zmieniające zarządzenie w sprawie nadania statutu Agencji Wywiadu.

[19] M. Paździor, B. Szmulik (red.), op. cit., s. 152-160.

[20] Struktura CBA, [brak inf. o aut.], https://www.cba.gov.pl/pl/o-cba/struktura/351,struktura.html [dostęp: 20.12.2018 r.].

[21] M. Paździor, B. Szmulik (red.), op. cit., s. 160.

[22] G. Tokarz, op. cit., s. 213-214.

[23] M. Paździor, B. Szmulik (red.), op. cit., s. 160-168.

[24] G. Tokarz, op. cit., s. 214-216.

[25] Ibidem, s. 214-216.

[26] A. Warmiński, Cywilne służby specjalne Rzeczypospolitej Polskiej, Piotrków Trybunalski 2016, s. 234.

[27] P. Burczaniuk, System nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi w Polsce - stan obecny na tle analizy prawno-porównawczej wybranych państw. Postulaty de lege ferenda, w: P. Burczaniuk (red.), Uprawnienia służb specjalnych z perspektywy współczesnych zagrożeń bezpieczeństwa narodowego: wybrane zagadnienia, Warszawa 2017, s. 26.

[28] S. Zalewski, Służby specjalne w państwie demokratycznym, Warszawa 2005, s. 117.

[29] Komisja do Spraw Służb Specjalnych (KSS), [brak inf. o aut.], http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=KOMISJAST&NrKadencji=8&KodKom=KSS [dostęp: 14.12.2018 r.].

[30] P. Burczaniuk, op. cit., s. 28.

[31] A. Warmiński, op. cit., s. 241-242.

[32] P. Swoboda, Wywiad i kontrwywiad w Polsce w procesie przemian systemowych (1989-2007), Kraków 2016, s. 334.

[33] Ibidem.

[34] A. Żebrowski, Ewolucja polskich służb specjalnych. Wybrane obszary walki informacyjnej, Kraków 2005, s. 210.

[35] P. Burczaniuk, op. cit., s. 32-33.

[36] S. Zalewski, op. cit., s. 120.

[37] Ibidem, s. 122.

[38] Ibidem.

[39] Minister Koordynator Służb Specjalnych, [brak inf. o aut.], https://bip.abw.gov.pl/bip/nadzor-i-kontrola/minister-koordynator-sl/324,Minister-Koordynator-Sluzb-Specjalnych.html [dostęp: 14.12.2018 r.].

[40] P. Burczaniuk, op. cit., s. 42.

[41] Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 10-12.

[42] S. Zalewski, op. cit., s. 123.

[43] A. Warmiński, op. cit., s. 244-245.

[44] Ibidem, s. 245.

[45] S. Zalewski, op. cit, s. 119.

[46] Konstytucja RP, art. 208.

[47] P. Burczaniuk, op. cit., s. 29.

Liczba znaków bez źródeł: 37713

Autor: Bartosz Tyrka

Kopiowanie i powielanie zabronione. Tekst jest chroniony prawami autorskimi.